Criterios Generales para la Determinación de las Zonas de Atención Prioritaria, 2025

​Marco Jur​ídico

De acuerdo con el artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), se consideran Zonas de Atención Prioritaria a “las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social.” Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para tal efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Asimismo, el artículo 29 del Reglamento de la LGDS establece que, la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal es la encargada de determinar las Zonas de Atención Prioritaria anualmente, con el propósito de dirigir las acciones más urgentes para superar las marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social y fortalecer el desarrollo regional equilibrado. En este sentido, es atribución del CONEVAL proveer de los criterios generales a considerar para orientar dicha determinación.

El artículo 30 de la LGDS señala que el Ejecutivo Federal revisará anualmente las Zonas de Atención Prioritarias y que, para ello, deberá tener como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de la pobreza que emita el CONEVAL. De igual forma, se establece que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, hará la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, junto con el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación. Por su parte, el artículo 30 del Reglamento de la LGDS establece que la Secretaría de Bienestar dará a conocer los distintos instrumentos de política social y los procedimientos que se utilicen para la determinación de las Zonas de Atención Prioritaria.

De acuerdo con el artículo 36 de la LGDS, el CONEVAL tiene la facultad y responsabilidad de establecer los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza.¹ Asimismo, la información que deberá emplearse será la que genere el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), tomando en consideración al menos los siguientes indicadores:

• ​​​​​Ingreso corriente per cápita

• Rezago educativo promedio en el hogar

• Acceso a los servicios de salud

• Acceso a la seguridad social

• Calidad y espacios de la vivienda

• Acceso a los servicios básicos en la vivienda

• Acceso a la alimentación nutritiva y de calidad

• Grado de cohesión social

• Grado de accesibilidad a carretera pavimentada

Con base en el artículo 37 de la Ley, los estudios que realice el CONEVAL deberán hacerse con una periodicidad mínima de cada dos años a nivel entidad federativa y cada cinco años a nivel municipal o demarcación territorial.

De esta manera, y en atención al marco jurídico que rige su quehacer, el CONEVAL hace del conocimiento a la Secretaría de Bienestar los resultados más recientes de los indicadores de pobreza, carencias sociales, Índice de Rezago Social e indicadores de corto plazo, con el fin de apoyar el establecimiento de las Zonas de Atención Prioritaria, mismas que consideran información proveniente de los censos (Censo de Población y Vivienda 2020) y las encuestas que realiza el INEGI como la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).

Información disponible del CONEVAL

Adicional a lo enumerado anteriormente, el CONEVAL cuenta con un compendio de indicadores de medición multidimensional de pobreza, así como información enfocada en las intervenciones estratégicas de la nueva administración federal 2024-2030 en la atención de: personas jornaleras agrícolas, mujeres de 60 a 64 años, estudiantes de escuelas públicas de educación básica, personas en situación de pobreza extrema y la creación de un sistema nacional de cuidados y otros indicadores en materia de desarrollo social. A continuación, se enlista y describe la información.

• A nivel estatal:

1. Indicadores de pobreza.

2. Indicadores de carencias sociales, bienestar económico y contexto territorial.

3. Indicadores e Índice de Rezago Social 2020.

4. Indicadores de pobreza laboral.

5. Indicadores del Sistema de Información de Derechos Sociales.

6. Indicadores de accesibilidad a carretera pavimentada 2020.

7. Rezago Social Longitudinal 2000 - 2020.

• A nivel municipal o demarcación territorial²

1. Indicadores de pobreza 2010, 2015 y 2020.

2. Indicadores de carencias sociales, bienestar económico y contexto territorial 2010, 2015 y 2020.

3. Indicadores e Índice de Rezago Social 2020.

4. Indicadores referentes a la población en situación de pobreza extrema.

5. Indicadores referentes a trabajadores y jornaleros agrícolas en situación de pobreza.

6. Indicadores referentes a mujeres de 60 a 64 años en situación de pobreza.

7. Indicadores referentes a la población que asistía a la educación básica en situación de pobreza.

8. Indicadores de accesibilidad a carretera pavimentada 2020.

9. Plataforma para el análisis territorial de la pobreza.

10. Indicadores de pobreza por grupos poblacionales a escala municipal 2010, 2015 y 2020.

11. Rezago Social Longitudinal 2000 - 2020.

• A nivel localidad:

1. Indicadores e Índice de Rezago Social 2020.

2. Indicadores de accesibilidad a carretera pavimentada 2020.

3. Rezago Social Longitudinal 2000-2020.

4. Rezago Social Longitudinal al interior de las entidades federativas 2000-2020.

• A nivel AGEB:

1. 1Indicadores y Grado de Rezago Social AGEB urbanas 2020.

2. 2Rangos de pobreza en el ámbito urbano (AGEB urbanas) 2015.

Estimaciones de pobreza municipal o alcaldía, nacional y estatal

La metodología oficial para la medición de la pobreza en México toma en cuenta los indicadores establecidos en la LGDS y los divide en tres espacios analíticos: el del bienestar económico, medido a través del ingreso corriente; el de los derechos sociales, medido mediante un conjunto de carencias asociadas a los derechos sociales que deben ser garantizados de manera universal a la población, y el espacio del contexto territorial, medido con un conjunto de indicadores que permiten aproximarse al grado de cohesión social.

Es importante recordar que, en cumplimiento con el marco normativo que rige el quehacer del CONEVAL, las fuentes de información que el Consejo utiliza para la medición multidimensional de la pobreza provienen del INEGI. Derivado de lo anterior, para la medición multidimensional a nivel nacional y estatal se emplea la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH); mientras que para el nivel municipal se emplea el Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH), la muestra del Censo de Población y Vivienda, el Modelo Estadístico para la Continuidad (MEC) del MCS-ENIG, la Encuesta Intercensal 2015.

Se sugiere utilizar la información de las estimaciones de pobreza realizadas por el CONEVAL; municipal o alcaldía 2010, 2015 y 2020; pobreza nacional y estatal 2016, 2018, 2020 y 2022, así como la información estratégica y oportuna para elaborar un diagnóstico inicial y preciso sobre las cinco intervenciones prioritarias que ha dado a conocer la nueva administración federal 2024-2030. La información disponible permite conocer tanto el porcentaje y número de personas en pobreza y en pobreza extrema, como la vulnerabilidad por ingresos o por carencias sociales a nivel nacional, estatal y municipal. Adicionalmente, se recomienda utilizar la información que proveen las herramientas de análisis del contexto territorial que el CONEVAL puso a disposición del público: la Plataforma para el análisis territorial de la pobreza.

Indicadores de pobreza municipal o alcaldía, nacional y estatal

Se recomienda utilizar la información generada por el CONEVAL sobre los indicadores de pobreza a nivel estatal y municipal o alcaldía. Estos indicadores son el porcentaje y número de personas:

• En situación de pobreza.
• En situación de pobreza moderada.
• En situación de pobreza extrema.
• Vulnerable por ingresos.
• Con al menos tres carencias sociales.
• Con al menos una carencia social.

Indicadores de carencias sociales, bienestar económico y contexto territorial municipal o alcaldía, y a nivel nacional y estatal

• En el espacio de las carencias sociales, el porcentaje y el número de personas en:

• Rezago educativo.

• Carencia por acceso a servicios de salud.

• Carencia por acceso a la seguridad social.

• Carencia por calidad y espacios de la vivienda.

• Carencia por acceso a servicios básicos en la vivienda.

• Carencia por acceso a la alimentación nutritiva y de calidad.

• En el espacio de bienestar económico, el porcentaje y número de personas:

• Con ingreso inferior a la línea de pobreza por ingresos.

• Con ingreso inferior a la línea de pobreza extrema por ingresos.

• En el espacio del contexto territorial:

• Cohesión social:³

• Coeficiente de Gini.

• Grado de polarización social.⁴

• Índice de percepción de redes sociales.

• Razón de ingresos entre la población en pobreza extrema y la población no pobre y no vulnerable.

• Indicadores de accesibilidad a carretera pavimentada:

• Porcentaje de la población en localidades con accesibilidad muy baja o baja a nivel estatal.

• Porcentaje de la población en localidades con accesibilidad muy baja o baja a nivel municipal.

• Grado de accesibilidad a carretera pavimentada a nivel localidad.

Rangos de pobreza en el ámbito urbano (AGEB urbanas)

• Se clasifica en rangos a cada Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEB) ubicada en las localidades urbanas de los municipios con 15 mil habitantes o más, según el porcentaje de pobreza y pobreza extrema.

Micrositio en materia de pobreza y derechos sociales para contribuir a las cinco intervenciones estratégicas de la administración 2024-2030

El micrositio en materia de pobreza y derechos sociales tiene el objetivo de brindar información para la planeación y desarrollo de los programas, en específico para contribuir a las cinco intervenciones estratégicas de la nueva administración federal 2024-2030, enfocadas en la atención de:

• Personas jornaleras agrícolas,
• Mujeres de 60 a 64 años,
• Estudiantes de escuelas públicas de educación básica,
• Personas en situación de pobreza extrema y la
• Creación de un sistema de cuidados.

Mediante documentos ejecutivos que permiten el diagnóstico para establecer un programa social, identificar el problema, analizar las posibilidades de intervención pública, diseñar o monitorear indicadores de desarrollo social.

Indicadores e Índice de Rezago Social estatal, municipal o alcaldía y nivel localidad 2020

El Índice de Rezago Social incorpora los siguientes indicadores a nivel estatal, municipal y localidad:

Educación

1. Población analfabeta de 15 años o más.

2. Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela.

3. Población de 15 años o más con educación básica incompleta.

Acceso a servicios de salud

4. Población sin derechohabiencia a servicios de salud.

Calidad y espacios de la vivienda

5. Viviendas con piso de tierra.

Servicios básicos en la vivienda

6. Viviendas que no disponen de excusado o sanitario.

7. Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pública.

8. Viviendas que no disponen de drenaje.

9. Viviendas que no disponen de energía eléctrica.

Activos en el hogar

10. Viviendas que no disponen de lavadora.

11. Viviendas que no disponen de refrigerador.

Rezago Social Longitudinal estatal, municipal o alcaldía y nivel localidad 2000-2020

El Índice de Rezago Social Longitudinal (IRSL) se integra con información sobre educación, acceso a servicios de salud, servicios básicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, y activos en el hogar. Este indicador complementa la información del Índice del Rezago Social, al brindar datos que permiten hacer comparaciones en el tiempo a partir del cambio puntual en el índice y en el grado de rezago social. En este sentido, el IRSL identifica las zonas que han mostrado una disminución de su rezago social (avance), así como aquellas que han mantenido un alto o muy alto rezago social entre 2000 y 2020. Asimismo, integra elementos sobre la disponibilidad de tecnologías de la información y la comunicación en el hogar.

Indicadores y Grado de Rezago Social a nivel AGEB urbano 2020

El grado de rezago social incorpora los siguientes indicadores a nivel AGEB urbanas:

Educación

1. Población de 15 años o más con educación básica incompleta.

2. Población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela.​

3. Población de 15 años o más analfabeta.

4. Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela.

Acceso a servicios de salud

5. Población sin derechohabiencia a servicios de salud.

Calidad y espacios de la vivienda

6. Viviendas con piso de tierra.

7. Viviendas con hacinamiento.

Servicios básicos en la vivienda

8. Viviendas que no disponen de excusado o sanitario.

9. Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pública.

10. Viviendas que no disponen de drenaje.

11. Viviendas que no disponen de energía eléctrica.

Activos en el hogar

12. Viviendas que no disponen de lavadora.

13. Viviendas que no disponen de refrigerador.

14. Viviendas que no disponen de teléfono fijo.

15. Viviendas que no disponen de celular.

16. Viviendas que no disponen de computadora (computadora, laptop o tablet).

17. Viviendas que no disponen de internet.

Indicadores de pobreza laboral⁵

Este indicador muestra trimestralmente la tendencia de la proporción de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso laboral de sus hogares.

El indicador se construye a partir de la información sobre los ingresos laborales y los rangos de salarios mínimos captados en la ENOE, la ENOE^N y a partir de la línea de pobreza por ingresos (valor monetario de la canasta alimentaria) construida para la medición de la pobreza. Este indicador proporciona información a nivel nacional y para cada una de las entidades federativas.

Sistema de Información de Derechos Sociales

El componente de acceso efectivo consta de 42 indicadores, con desagregación a nivel entidad federativa, que permite conocer el avance y los retos en la materialización del ejercicio de los derechos sociales en la vida de las personas, así como Identificar el grado de disponibilidad, accesibilidad y calidad de los servicios que presta el Estado para que la población ejerza plenamente sus derechos. Además, contribuye a identificar brechas y rezagos de manera específica, brindando así insumos a los hacedores de la política social y tomadores de decisiones para orientar y dar seguimiento a la política social.

Grado de accesibilidad a carretera pavimentada

El grado de accesibilidad a carretera pavimentada se genera a nivel de localidad, clasificándolo en cinco grupos (muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto). Con base en este grado, se considera el porcentaje de población con grado de accesibilidad bajo o muy bajo a nivel estatal, y de manera análoga el porcentaje a nivel municipal.

La accesibilidad refiere a un concepto complejo que integra dos dimensiones de naturaleza distinta: a) la geográfica, la cual corresponde a la cercanía geográfica entre dos puntos, por lo que deben considerarse elementos relacionados con las características orográficas y del medio natural y, b) la social, que toma en cuenta las características de las personas o de los servicios a los que se quiere acceder. Con base en esto, el indicador considera los siguientes elementos en su construcción: existencia de carretera pavimentada, ubicación de las localidades, pendiente del terreno, tipo de vegetación, uso de suelo, existencia de cuerpos de agua, disponibilidad de transporte público y tiempo de desplazamiento a las localidades con más de 15 mil habitantes.

Plataforma para el análisis territorial de la pobreza

La Plataforma para el Análisis Territorial de la Pobreza (PATP) es una herramienta que permite identificar las características y contextos específicos de los municipios a partir de indicadores enfocados principalmente al análisis de la pobreza. La finalidad de la plataforma es aportar elementos que sean de utilidad para tener un panorama general de las condiciones de los municipios en situación de pobreza y para el diseño e implementación de políticas públicas acordes a las características específicas de la población de cada localidad, municipio o región.

La PATP se desarrolló como un proyecto a largo plazo y la actualización de sus indicadores se realizará en función de la disponibilidad de información. La información está organizada en cinco dimensiones: económica, sociodemográfica, infraestructura, geográfica y gobierno.

Para cada dimensión, los indicadores están disponibles mediante visores geoespaciales en los que se presenta información sobre el acceso de la población a infraestructura de salud o educación; entorno físico-geográfico; estructura sociodemográfica de la población; contexto económico e incluso, de algunas acciones en materia de infraestructura social del gobierno, entre más información.

Cabe destacar que, en la dimensión de gobierno, existen indicadores relacionados con programas sociales, que refieren a la presencia de algunos programas sociales prioritarios del Gobierno Federal en 2020 y su vínculo con la población en situación de pobreza en los municipios de México.

Otros indicadores

En la medida de lo posible, se sugiere el uso de indicadores de resultados pertinentes a los objetivos específicos de los programas de desarrollo social, sujeto a una matriz de indicadores que describa su finalidad, propósito, componentes, actividades, así como las metas, medios de verificación y supuestos, para cada uno de los niveles de objetivos.

Se sugiere establecer un mecanismo de recuperación de información de las AGEB urbanas definidas como ZAP, que permita actualizar los indicadores de carencias sociales para fines de la mejor asignación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Es recomendable que dicho mecanismo sea acorde con los medios empleados por el CONEVAL para la medición de la pobreza.

Fuentes de información primaria

De acuerdo con el marco jurídico vigente, se considera pertinente emplear como fuentes de información primaria las que generan el CONEVAL y el INEGI, de acuerdo con el nivel de desagregación territorial que mejor convenga para los fines específicos de los diferentes programas de desarrollo social.

En el caso de que las fuentes de información primaria que no tengan los niveles de desagregación territorial que se requiere para la determinación de las ZAP, de acuerdo con la LGDS, se sugiere considerar, en la medida de lo posible, otras fuentes de información complementarias, que contengan indicadores de pobreza de acuerdo con la metodología oficial en México y rezago social más actualizados y para niveles de desagregación no disponibles en las fuentes primarias. Con la finalidad de tener fuentes de información complementarias que documenten el rigor técnico, riguroso, válido, y confiable, éstas deben tener evaluaciones periódicas y que estén en constante actualización, la cual no podrá exceder más de tres años hacia atrás.

Sobre la disponibilidad y utilización de la información

La información sobre los indicadores de pobreza; indicadores de las carencias sociales, bienestar económico y contexto territorial; rangos de pobreza en el ámbito urbano (AGEB urbanas); información sobre las cinco intervenciones estratégicas para la administración 2024-2030; Índice de Rezago Social; Rezago Social Longitudinal; Grado de Rezago Social a nivel AGEB urbanas; indicadores de pobreza laboral; el Sistema de Información de Desarrollo Social; indicadores del Grado de Accesibilidad a Carretera Pavimentada; y por último, la Plataforma para el Análisis Territorial de la Pobreza, se encuentran disponibles en la página del CONEVAL www.coneval.org.mx.​

Por lo anteriormente expuesto, el CONEVAL recomienda que la determinación de las Zonas de Atención Prioritaria se oriente a privilegiar aquellas entidades, municipios, localidades y AGEB con elevados porcentajes y número de personas o rangos en situación de pobreza, pobreza extrema y con altos niveles de rezago social o una combinación de esas condiciones.

¹Acuerdo por el cual se actualizan los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza. Diario Oficial de la federación, 30 de octubre de 2018. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5542421&fecha=30/10/2018.

² Para los datos de pobreza a nivel municipal o demarcación territorial (en el caso de la Ciudad de México) se utilizan los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza, publicados en el DOF del 16 de junio de 2010. Disponible en: https://www.coneval.org.mx/rw/resource/coneval/med_pobreza/DiarioOficial/DOF_lineamientos_pobrezaCONEVAL_16062010.pdf.

³ Los indicadores de grado de polarización social e índice de percepción de redes sociales se encuentran a nivel nacional y por entidad federativa. En cuanto a la razón de ingresos entre la población en pobreza extrema y la población no pobre y no vulnerable, se cuenta con desagregación a nivel nacional y municipal. Por último, el coeficiente de Gini se cuenta con información a nivel nacional, estatal y municipal.

⁴ Para estos cálculos se utiliza el índice de marginación de CONAPO.

⁵ Para la estimación de estos indicadores, el CONEVAL utiliza la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), la cual es elaborada por el INEGI. De acuerdo con el INEGI, a partir del primer trimestre de 2021, la ENOE^N utiliza las estimaciones trimestrales de población que genera el Marco de Muestreo de Viviendas del INEGI, el cual actualiza la población de una muestra de viviendas de manera continua, lo que permite contar con estimaciones de población entre eventos censales. Derivado de lo anterior, de acuerdo con el INEGI, la información del primer trimestre de 2005 al cuarto trimestre de 2007 considera la estimación de población con base en las proyecciones del CONAPO, elaboradas en 2013; y acorde al esquema de actualización de la serie histórica de la ENOE, hasta la fecha se cuenta con comparabilidad entre el primer trimestre de 2008 y el segundo trimestre de 2024. Para más información consultar el comunicado de prensa NÚM.280/21, disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2021/enoe_ie/enoe_ie2021_05.pdf.

Adicionalmente, debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19, el INEGI suspendió la recolección de información de la ENOE referente al segundo trimestre 2020, por lo cual no se cuenta con el insumo necesario para el cálculo de los indicadores correspondientes a este periodo. Para más información consultar el comunicado de prensa NÚM. 280/21, disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/especiales/INEGI-COVID.pdf.

Finalmente, se menciona que de acuerdo con el INEGI, a causa del impacto del huracán Otis en la ciudad de Acapulco de Juárez en el estado de Guerrero la captación de la información del cuarto trimestre de 2023 se vio afectada, por lo que no se realiza la comparación con dicho trimestre. Para más información, consultar la siguiente liga: https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2024/ENOE/ENOE2024_02.pdf.