ESTRUCTURA Y ALCANCE DE LOS INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN DE LA CRUZADA NACIONAL CONTRA EL HAMBRE 2013-2019
Reporte julio, 2014
- Con la finalidad de informar a la ciudadanía y a los principales actores sobre el detalle de los estudios y mediciones que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) realizará durante 2014 para evaluar la Cruzada Nacional contra el Hambre (Cruzada) ponemos a su disposición el reporte
Estructura y alcance de los instrumentos de evaluación de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013-2019.
- Dada la complejidad de la Cruzada, el número de objetivos, de programas, de municipios e instituciones que intervienen en su implementación, así como las diversas modificaciones que se han realizado desde que se puso en marcha, el Consejo decidió elaborar estudios que analicen la estrategia desde los diversos ámbitos que la componen y que permitan una evaluación integral, a través de metodologías diversas, para explicar sus diferentes aristas.
- A partir del primer Diagnóstico realizado por el CONEVAL al diseño de la Cruzada, en octubre de 2013, así como de análisis internos del Gobierno Federal, la Cruzada ha tenido cambios, adecuaciones y modificaciones que se plasman en el Programa Nacional México Sin Hambre presentado este año por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que constituye el instrumento de planeación oficial de la Cruzada, derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
- El documento que aquí se presenta describe las modificaciones que se han hecho a la Cruzada desde su Decreto de creación en 2013 hasta lo que la SEDESOL plasmó en el Programa Nacional México Sin Hambre. Entre estos cambios destacan variaciones en algunos de sus objetivos generales, así como la inclusión de programas presupuestarios que no estaban inicialmente en el Decreto que dio origen a la Cruzada, lo cual muestra la evolución de la estrategia.
- Estos programas están listados en el Anexo 1 del presente documento. En el Anexo 2 se muestran también las
Fichas de Monitoreo y Evaluación 2013-2014 de los programas que fueron sujetos a este ejercicio. Estas evaluaciones comprenden los siguientes elementos de análisis para cada programa presupuestario que forma parte de la Cruzada: avances en sus resultados, grado de cobertura, ejercicio presupuestal, fortalezas, retos, recomendaciones y cambios en el marco de la Cruzada.
- Los estudios e investigaciones que aquí se detallan servirán de insumo para el Informe de Evaluación de la Cruzada 2014, el cual será parte del Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2014, mismo que se presentará a finales del presente año.
- Uno de los instrumentos más importantes de medición y evaluación de la estrategia es el levantamiento de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, así como del Módulo de Condiciones Socioeconómicas que realizará el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) entre agosto y noviembre de 2014. Con estos instrumentos, el INEGI hará un levantamiento de información sobre la situación de las familias del país (nivel de educación, asistencia escolar, calidad de las viviendas, nivel de ingreso, acceso a los servicios de salud y seguridad social, acceso a la alimentación) para que posteriormente, en 2015, el CONEVAL pueda dar cuenta de los cambios en el bienestar de las familias, tanto en todo el país, como en el conjunto de municipios de la Cruzada. Estas mediciones a nivel de hogares se realizarán sistemáticamente, en colaboración con el INEGI, entre 2014 y 2018 para evaluar estos avances en el mediano y largo plazo y comparar los resultados con la situación que se tenía en 2012 y 2010.
- Como en todas las mediciones de pobreza que ha realizado el CONEVAL desde su creación, la ciudadanía podrá acceder a las bases de datos, a los programas de cálculo y a la metodología desde nuestra página de Internet (www.coneval.org.mx) para que los procesos de medición y evaluación tengan total transparencia.
- Los instrumentos de evaluación que se detallan en este documento buscan medir tanto los procesos intermedios de la Cruzada (capacidad de coordinación y de promover participación social, desempeño de los programas que integran la estrategia, acciones para incrementar la productividad de los pequeños productores) como los resultados finales de esta estrategia gubernamental. Es decir, los instrumentos de evaluación están orientados a medir de manera integral el desempeño general de la estrategia.
- Para evaluar la política social no es suficiente conocer si las acciones se han implementado de manera adecuada (los servicios y productos llegan a la población objetivo, o se ha ejecutado la totalidad del gasto adjudicado durante el año), también es fundamental medir los resultados finales que se registran en los hogares. Las acciones intermedias sólo podrán ser exitosas si éstas repercuten en el bienestar de las familias.
- En el análisis inicial elaborado durante 2014 y cuya evaluación intermedia se tendrá a finales de año, se observa, por ejemplo, que la Cruzada ha tenido importantes avances en la coordinación entre secretarías de estado federales y también entre órdenes de gobierno. Ha sido importante conocer que cada secretaría ha definido metas de reducción de la pobreza extrema de alimentación (población objetivo de la Cruzada) en sus respectivos ámbitos de acción (rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a la alimentación). La misma práctica se realiza en estados y municipios mediante comités locales de la Cruzada. Esto podría suponer que las carencias sociales pudieran disminuir en los hogares de los municipios de la Cruzada.
- Pero al mismo tiempo, el CONEVAL analiza mensualmente la evolución de la canasta alimentaria, así como trimestralmente el ingreso laboral de las familias haciendo públicos estos indicadores en esta
página de internet Los resultados de estas variables muestran que desde 2008 el ingreso por trabajo de los mexicanos ha crecido, en promedio, menos que el aumento en el valor de la canasta alimentaria, lo cual refleja una reducción del poder adquisitivo de los ingresos laborales. Si bien el mayor efecto de este fenómeno se registró entre 2008 y 2010, en medio de la crisis financiera internacional, el problema aún persiste y esto afecta a los hogares del país.
- Es por ello que la medición y evaluación a nivel de hogar a partir de la información del INEGI y del CONEVAL nos podrá decir cuál es la situación de las familias tanto en el ámbito de las carencias sociales (alimentación, educación, salud, vivienda, etc.) como respecto a su ingreso real.
- Los objetivos de la evaluación integral que se realiza a la Cruzada son brindar a los responsables de la estrategia los elementos que permitan mejorar de manera continua su diseño e implementación, así como contribuir con la transparencia y rendición de cuentas de la evaluación de la política de desarrollo social en México.
Los instrumentos de evaluación que el CONEVAL realiza son los siguientes:
Los instrumentos de evaluación que se detallan en este documento buscan evaluar la pertinencia de los programas incluidos para resolver los problemas del hambre, la desnutrición, producción y productividad de los pequeños productores, así como definir un diseño para la evaluación de la coordinación intersecretarial e intergubernamental para abatir la pobreza extrema y la carencia alimentaria.
1. Cambios en la situación de la población en pobreza extrema y carencia de alimentación en el país y en los municipios de la Cruzada
El objetivo de este estudio es analizar la evolución de la pobreza en los municipios donde opera la Cruzada, diferenciados en función del momento en que fueron incorporados a la estrategia. Con base en la información que genere el INEGI, a partir del levantamiento que inicia en agosto 2014, el CONEVAL reportará estas estimaciones de pobreza en 2015. La finalidad es conocer la evolución de los indicadores que conforman la medición de la pobreza, pobreza extrema y pobreza extrema de alimentación. Para tal efecto se compararán los resultados de las estimaciones de pobreza extrema de alimentación en el conjunto de los 400 municipios de la primera etapa de implementación de la Cruzada, para los años 2010 y 2012. De igual forma, se harán las comparaciones de las estimaciones de pobreza extrema de alimentación en el conjunto de los 612 municipios incorporados a la segunda etapa de la Cruzada.
Además, se realizarán estimaciones de pobreza extrema de alimentación en poblaciones específicas, tales como las de las Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) al interior de los 400 y los 612 municipios. Asimismo, se presentará un panorama de la situación prevaleciente en cinco municipios específicos que forman parte de la Cruzada desde 2013: Zinacantán, Chiapas; Guachochi, Chihuahua; Mártir de Cuilapan, Guerrero; San Felipe del Progreso, Estado de México y Tehuacán, Puebla.
2. Evolución de la canasta alimentaria y del Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP)
Este Índice muestra la tendencia del porcentaje de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso laboral. Un aumento en el índice significa que el porcentaje de personas que no pueden comprar una canasta alimentaria con su ingreso laboral aumentó durante el periodo trimestral que se reporta.
El
ITLP no constituye una medición de pobreza, puesto que no comprende todas las fuentes de ingreso ni todas las dimensiones de carencias sociales de la medición oficial de la pobreza; sin embargo, dada su relevancia como señal preventiva de corto plazo acerca de la situación del ingreso laboral de las familias en relación con el costo de la canasta alimentaria, esta información servirá de insumo para la evaluación de la Cruzada.
De manera adicional, la medición de pobreza utiliza dos líneas de ingreso: la línea de bienestar mínimo, que equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes; y la línea de bienestar, que equivale al valor total de la canasta alimentaria y de la canasta no alimentaria por persona al mes. Para actualizar el valor de la canasta alimentaria, las líneas de bienestar y de bienestar mínimo, el CONEVAL utiliza el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) publicado por el INEGI.
Esta información es actualizada por CONEVAL cada mes.
3. Diagnóstico sobre alimentación y nutrición
El objetivo es contar con un diagnóstico de los programas vinculados a la alimentación y a la nutrición. El análisis se basará en las
Evaluaciones Específicas de Desempeño, en las Fichas de Monitoreo, en el Inventario CONEVAL Federal de Programas y Acciones de Desarrollo Social, así como otras fuentes externas de información que la instancia evaluadora considere pertinentes.
4. Diagnóstico de la capacidad productiva de los hogares rurales y pérdidas post-cosecha
Con el fin de caracterizar la situación de los hogares rurales en relación con la producción y el ingreso, así como con las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante el almacenamiento y transporte, se realizará un análisis de las condiciones de los hogares rurales de México que permita identificar elementos que influyen en su capacidad productiva. El análisis permitirá identificar problemáticas de la población rural del país, ejemplos de intervenciones implementadas en el ámbito nacional e internacional para su atención, así como la vinculación de los elementos del diseño de la Cruzada con la atención de problemáticas específicas y el logro de los objetivos que se han planteado.
Para ello se utilizará como insumo principal la
Encuesta a hogares rurales sobre producción e ingreso 2013 realizada por el CONEVAL para caracterizar la situación de la población rural del país y, por medio de trabajo de gabinete, contar con un análisis de intervenciones de política pública similares a la Cruzada y a los programas que forman parte de esta estrategia.
5. Estudio acerca de la participación comunitaria como instrumento del ejercicio de los derechos sociales
El objetivo de este estudio es identificar y describir ejemplos de “lecciones aprendidas” en torno a la participación social con base en el análisis de caso de programas de desarrollo social nacionales e internacionales que tengan elementos similares a los de la Cruzada. Se contará con un documento útil para identificar y promover la continuidad de acciones efectivas en materia de participación comunitaria así como para distinguir los aspectos que pueden mejorarse.
6. Estudio exploratorio de los Comedores Comunitarios SEDESOL
El objetivo de este estudio es elaborar un documento analítico a través del análisis exploratorio de los Comedores Comunitarios SEDESOL para conocer los factores que sustentan su implementación. Mediante análisis de gabinete se documentarán buenas prácticas y “lecciones aprendidas” de experiencias similares. A través del análisis exploratorio de los Comedores Comunitarios SEDESOL se conocerán los factores que sustentan la implementación de los mismos.
7. Análisis de los avances de la Cruzada en materia de planeación, cobertura, operación y resultados
Mediante la conformación del análisis sobre los avances, fortalezas y áreas de oportunidad de la Cruzada en la primera fase de implementación, se podrá contar con información documental sobre las modificaciones a los documentos de la misma. Este estudio está integrado por dos componentes: la actualización del diagnóstico y avances en la implementación de la Cruzada y el análisis de los avances en la implementación y los resultados intermedios obtenidos.
8. Estudio de las acciones de los gobiernos federal y estatales para incorporar los objetivos de la Cruzada y los indicadores de pobreza en la política de desarrollo social
El objetivo es conocer el avance en la institucionalización de los indicadores de pobreza en la política social en las entidades federativas. Para ello se implementarán técnicas cualitativas de investigación de carácter exploratorio. El estudio buscará comprender la forma en que el proceso de toma de decisiones en materia de política social está adoptando los indicadores de pobreza y los objetivos de la Cruzada en las entidades federativas.
9. Evaluación de la coordinación interinstitucional. Primera fase
Se prevé realizar el diseño de la evaluación de la coordinación interinstitucional como primera fase, con el objetivo de identificar elementos que puedan contribuir a mejorar el esquema con el cual es llevada a cabo la coordinación en la estrategia. El proyecto tendrá tres componentes: i) la propuesta de instrumento de evaluación; ii) piloto de la propuesta inicial de diseño de evaluación, y, iii) mejoras del diseño del instrumento de evaluación.
El diseño del instrumento de evaluación contempla analizar dos ejes de la coordinación interinstitucional: (1) la coordinación procedimental, con la cual se busca conectar las estructuras y los procesos y (2) la coordinación sustantiva, a partir de la cual los programas cuentan con un diseño coherente entre sí.
10. Evaluación de la participación social. Primera fase
En este documento se presentará el diseño de evaluación del objetivo de participación comunitaria de la Cruzada. Los objetivos específicos que se persiguen son los siguientes: 1) caracterizar la situación de la participación social en programas y estrategias de desarrollo social similares a la Cruzada, a fin de identificar modelos de lecciones aprendidas; y 2) realizar una propuesta de diseño de evaluación del objetivo de participación comunitaria de la Cruzada.
Con ello, se elaborará una propuesta de diseño de evaluación del objetivo de participación comunitaria de la Cruzada; a fin de que se logre identificar elementos de mejora en el diseño de evaluación piloteado y presentar un diseño de evaluación del objetivo de participación comunitaria de la Cruzada.
11. Diseño de evaluación del PESA
El Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA) es una estrategia de desarrollo rural para zonas marginadas que opera con la metodología de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Su objetivo general es contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y de agricultura y ganadería familiar en localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Como parte del diseño de la evaluación del PESA se analizará la factibilidad de definir una metodología para la construcción de una muestra de localidades tratadas y no tratadas que sean comparables con el fin de llevar a cabo el levantamiento de información que permita la construcción de la línea base de la evaluación y estar en posibilidad de medir el efecto del programa con información de seguimiento que se obtendrá en 2017. Asimismo, como parte del análisis se definirán indicadores en los cuales se podría medir el impacto del PESA en el contexto de la Cruzada.
12. Diseño de la evaluación de impacto de la Cruzada
Se realizará un diseño de evaluación de impacto de la Cruzada con base en la información del Censo de Población y Vivienda 2010 (Censo 2010), del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (MCS-ENIGH) 2010 y 2014, realizados por el INEGI, y la medición de pobreza a nivel municipal de CONEVAL 2010 y 2016.
